农村集体经营性建设用地入市前提――农村集体土地入市法律问题系列谈之（一)

      这一切都源于国土资源部、住建部于2017年8月28日联合发布的国土资发【2017】100号文，即：    《关于印发<利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的通知》，该文件确定了第一批13个城市（其中即包括成都）开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。

       热闹之余，我们注意到，该试点方案中特别强调“注重与不动产统一登记、培育和发展住房租赁市场、集体经营性建设用地入市等改革协同”。而在这项试点开始后，有媒体援引专家的观点称：“这项改革和已有的农村集体经营性建设用地入市也存在很强的关联性，两者都旨在促进集体土地优化配置和节约集约利用，并着力构建城乡统一的建设用地市场”。（《经济参考报》 2017年09月12日）

       相比“农村集体建设用地建设租赁住房试点”，“农村集体经营性建设用地入市改革”似乎显得不那么轰轰烈烈、尽人皆知。

       然而，实际上，按照中央试点文件的要求“封闭运行”试点的“农村集体经营性建设用地入市改革”，也已经进行了两年多，这项改革与我们每个人息息相关，具有重大的政治、社会、经济意义。

      农村集体经营性建设用地入市的改革探索，从某种程度上来说，是自下而上的，早在上世纪90年代，一些省市的地方实践中即已有之。

      而这一轮自上而下新的农村集体经营性建设用地改革试点，最早体现在中央顶层设计的文件中为：2014年底中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发 《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，启动了“三块地改革”，即：农村征地制度、集体经营性建设用地入市制度、宅基地制度这三项制度的改革。

       2015年2月，全国人大常务委员会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权国务院在“三块地改革”的三十三个试点县（市、区）暂停执行《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》的部分条款。

       2015年3月，国土资源部在全国选取15个市（县、区），开展农村集体经营性建设用地入市试点工作，其中就有成都市郫县（今成都市郫都区）。

       农村集体经营性建设用地入市，根据中央、地方的试点文件及相关法律法规，一般是指：农村集体经济组织将农村集体经营性建设用地使用权以出让、租赁或作价出资（入股）等方式进入市场的行为。

      农村集体经营性建设用地入市的流转、交易对象是建设用地的使用权。

      这一改革的目标是建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股等，实行与国有土地同等入市、同权同价。

      农村土地分为两大类：农用地和农村集体建设用地。并不是所有的农村集体建设用地都能入市，比如宅基地在性质上也属于农村集体建设用地，但其并不是农村集体经营性建设用地，并不在此次农村集体经营性建设用地入市的改革范畴。

      入市农村集体建设用地的范围，主要看两大关键词：一是存量，二是经营性建设用地。

      先说“存量”。根据中央、地方的试点文件及相关法律法规，存量农村集体建设用地一般是指：在最新的土地调查成果中，地类现状为农村集体建设用地的土地。

      再看“经营性建设用地”。根据中央、地方的试点文件及相关法律法规，农村集体经营性建设用地一般是指:存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。

      能合法入市的农村集体经营性建设用地，一是合法取得建设用地使用权；二须权属明确，包括：不存在权属争议，不存在司法查封的情形等；三要经过确权登记。

      这一前提比较好理解，从中央到地方、从国有土地到集体土地，符合土地利用总体规划、城乡规划和土地用途管制的要求，是所有土地入市的合法前提。

      需要重点把握的是，关于符合规划，具体到各地方试点改革实践来看，各地均规定了特定的规划条件和要求；而对于用途管制的符合，需要注意的是从中央试点文件及各地方的试点文件来看，土地用途一般限定于工矿仓储、商服等经营性用地，并不包括住宅用地。

      本文作为系列谈之（一），限于篇幅，仅概括介绍农村集体经营性建设用地入市前提的基本政策，而实际上，农村集体经营性建设用地入市，存在若干难点、热点法律问题亟待研究、解决，比如：如何准确理解和把握农村集体经营性建设用地的范围为存量建设用地？实践中，经过批准新增、转用的建设用地能否合法入市？又如：对于农村集体经营性建设用地的用途管制，是否严格限定于仓储、商服用地，究竟能否用于商品房开发？凡此种种，不一而足，与此相关的一系列法律问题，都非常值得有志于此领域的理论研究、实务工作者探讨、研究。

（一） 农村集体经营性建设用地入市前提基本政策

（二） 农村集体经营性建设用地入市范围

（三） 农村集体经营性建设用地用途管制（兼论商品房开发之合法性问题）

（四） 农村集体经营性建设用地入市主体

（五） 农村集体经营性建设用地使用权期限

（六） 农村集体经营性建设用地使用权取得

……

（未完待续）

    作者：吴爱民，四川英济律师事务所 合伙人律师

吴爱民律师毕业于西南交通大学，法学硕士。具有丰富的政府法律顾问和和建设工程领域法律服务经验，现致力于PPP/政府与社会资本合作、农村土地流转等领域的常年法律顾问、诉讼、非诉讼项目等法律服务。