农村集体土地几组基本概念辨析――农村集体土地入市法律问题系列谈之（二)

 作者：四川英济律师事务所 吴爱民 吴潇

概念是一切知识的基石——李笑来

无论是关于农村集体土地的现行法律规定和政策，以及相关农村土地改革，还是在农村集体土地的理论研究与实务中，都常可见一系列与农村集体土地相关的概念。而如何正确理解、把握这些概念，往往是我们正确适用法律、政策，开展各项工作的前提基础，本文作为农村集体土地法律问题系列谈之二，对与农村集体土地相关的几组重要概念进行简要辨析。

一、农用地、建设用地、未利用地

现行《中华人民共和国土地管理法》，将所有土地分为：农用地、建设用地、未利用地，根据该法第四条第二款之规定，结合土地管理实践，我们总结农用地、建设用地、未利用地的概念及三者关系如下：

1. 农用地。

是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。

2. 建设用地。

是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。

3.未利用地。

是指农用地和建设用地以外的土地，一般需要土地治理后才能利用或可持续利用。

4.三者间的关系。

农用地可以经过法定程序如征收、征用、临时用地等变为建设用地，建设用地也可以经过一定程序复垦为农用地。至于未利用地，我们认为，“未利用”本身可以看成一种待定、非永久的状态，一经利用，就必然是建设用地、农用地的其中一种。

二、农村土地、农用地

1.农村土地。

根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二条的规定，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。

2．三个维度来辨析农村土地和农用地。

第一，从权利属性来看，《土地管理法》第四条中，并未对“农用地”的所有权和使用权的属性加以限制；而《农村土地承包法》第二条则规定“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的……土地”。根据对上述法律条文的文义解释，农用地并不仅限于由农民集体所有或国家所有、由农民集体使用的土地，其还包括由国家所有，而由农民集体以外的单位或个人使用的直接用于农业生产的土地。

第二，从土地用途来看，除了均包含耕地、林地、草地外，“农用地”与“农村土地”的定义对两者用途描述的主要差异在于“直接用于农业生产”和“用于农业”的差异。从文义理解，“农村土地”中还包括“非直接用于农业（生产）的土地”，显然，在用途层面来理解，“农村土地”的范围要比“农用地”广。

第三，从使用语境来看，无论是在《中华人民共和国土地管理法》，还是在国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布的《土地利用现状分类》中，“农用地”一般在土地用途、农用地转用中出现，而“农村土地”主要运用于土地承包经营中。因此，二者在使用语境中还是有差异。

三、未利用地、“四荒地”

1.未利用地的细化分类。

根据国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布的《土地利用现状分类》规定，《土地管理法》规定的“未利用地”，包括：草地中的其他草地；水域及水利设施用地（划分为河流水面、湖泊水面、沿海滩涂、内陆滩涂、冰川及永久积雪）；其他土地（划分为盐碱地、沼泽地、沙地、裸地）。

2.“四荒地”的概念。

“四荒地”，通常是指依法为农民集体所有、使用的“四荒地”，具体为荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用的土地。

3.“四荒地”的土地分类归属之法律规定。

现行部分法律规定及政策文件把“四荒地”归为农用地。

如：农业部办公厅《关于布置2008年农村集体经济统计报表制度的通知》（农办经[2008]19号文）中即存在 “其他承包方式发包的‘四荒’等其它农用地”的表述；

国土资源部《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部令第63号）第四十七条中也明确规定了“承包农民集体所有的耕地、林地、草地、水域、滩涂以及荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农用地，或者国家所有依法由农民集体使用的农用地从事种植业、林业、畜牧业、渔业等农业生产的，可以申请土地承包经营权登记；地上有森林、林木的，应当在申请土地承包经营权登记时一并申请登记。”。

4.小结。

我们认为，“四荒地”只是对根据土地能够利用而目前未用地的状态所做的称谓。

实践中，“四荒地”可以是农用地，也可以是未利用地。

至于“四荒地”的具体内涵需要由相关法规进行明确。

四、农村集体建设用地、宅基地

1.农村集体建设用地。

农村集体建设用地，又称乡（镇）村建设用地或农村集体土地建设用地，综合现行法律规定及政策文件可知，一般是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。

2.农村宅基地。

根据法律及政策，一般是指农村居民个人取得合法手续用以建造住宅的土地，包括房屋、厨房和院落用地。

如：《河南省农村宅基地用地管理办法》（河南省人民政府令第136号）第二条即规定：“本办法所称农村宅基地用地是指农村居民个人取得合法手续用以建造住宅的土地，包括房屋、厨 房和院落用地。”

3.两者之间的关系。

综合现行法律规定和土地政策，农村集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。

国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布的《土地利用现状分类》规定，住宅用地属于建设用地，而住宅用地包括：城镇住宅用地、农村宅基地。

五、存量农村集体建设用地、农村集体经营性建设用地

1. 存量农村集体建设用地。

根据国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》（国土资发〔2015〕35号）及综合地方政策文件的规定，存量农村集体建设用地是指在最新的土地调查成果（第二次土地调查结果，即：2013年12月30日，国土资源部、国家统计局、国务院第二次全国土地调查领导小组办公室发布）中，地类现状为农村集体建设用地。

2.农村集体经营性建设用地。

农村集体经营性建设用地一般是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划，和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。

这一定义，见于《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》（国土资发〔2015〕35号），以及成都市郫都区等三块地改革试点地区的地方政策文件，如成都市郫都区国土资源局颁布的《郫都区农村集体经营性建设用地入市规定》。

作者：吴爱民，四川英济律师事务所 合伙人律师

吴爱民律师毕业于西南交通大学，法学硕士。具有丰富的政府法律顾问和和建设工程领域法律服务经验，现致力于PPP/政府与社会资本合作、农村土地流转等领域的常年法律顾问、诉讼、非诉讼项目等法律服务。